一、行政許可訴訟的司法審查程度

人民法院在審理行政許可訴訟案件中，審查程度和方式是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。因?yàn)樾姓S可的種類(lèi)差異很大，不同種類(lèi)的行政許可訴訟，人民法院進(jìn)行審查時(shí)采用的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是統(tǒng)一的，并且應(yīng)該符合我國(guó)《行政訴訟法》以及最高法院司法解釋的規(guī)定。行政許可訴訟的司法審查程度既關(guān)系到行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系問(wèn)題，也涉及到行政機(jī)關(guān)之間的職責(zé)權(quán)限分工問(wèn)題。并且，人民法院對(duì)于行政許可訴訟的司法審查程度也關(guān)系到能否切實(shí)行政保護(hù)相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益問(wèn)題。

二、關(guān)于事實(shí)審查與法律審查問(wèn)題

根據(jù)《行政訴訟法》第4條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”。該條規(guī)定決定著人民法院審理行政案件應(yīng)該進(jìn)行事實(shí)審和法律審。因此，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查被訴具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)是否正確，也要審查被訴具體行政行為適用的法律是否準(zhǔn)確。并且，事實(shí)審與法律審應(yīng)該統(tǒng)一起來(lái)。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，在行政許可實(shí)施程序中，作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)該依據(jù)法定的權(quán)限、范圍、條件和程序?qū)嵤┬姓S可。行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)對(duì)于事實(shí)認(rèn)定應(yīng)該符合法律要求，在有些行政許可中，比如規(guī)劃行政許可中，可能涉及到一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，作為許可實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)該認(rèn)真審查這些申請(qǐng)項(xiàng)目是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范的要求。除此之外，作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)還應(yīng)該在適用法律上沒(méi)有錯(cuò)誤。換言之，人民法院審理行政許可訴訟案件，既要審查行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)是否正確，又要審查其適用的法律是否準(zhǔn)確，而不僅僅審查行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)適用的法律是否準(zhǔn)確。即使作為技術(shù)性很強(qiáng)的行政許可案件，人民法院在進(jìn)行審理時(shí)，也不應(yīng)該只進(jìn)行法律審，而不同時(shí)進(jìn)行事實(shí)審。雖然從行政法理上說(shuō)，人民法院在某種程度上應(yīng)該尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)于事實(shí)的認(rèn)定，但這并不意味著人民法院要無(wú)原則地放縱行政權(quán)行使。因此，無(wú)論是事實(shí)審，還是法律審都是非常必要的。

三、關(guān)于形式審查與實(shí)質(zhì)審查問(wèn)題

這里的形式審查與實(shí)質(zhì)審查問(wèn)題本來(lái)應(yīng)該是作為行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)在實(shí)施許可中應(yīng)該進(jìn)行形式審查，還是實(shí)質(zhì)審查的問(wèn)題。根據(jù)《行政許可法》第31條規(guī)定：“申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。行政機(jī)關(guān)不得要求申請(qǐng)人提交與其申請(qǐng)的行政許可事項(xiàng)無(wú)關(guān)的技術(shù)資料和其他材料。”同時(shí)，該法第34條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)申請(qǐng)人提交的材料進(jìn)行審查。申請(qǐng)人提交的材料齊全、符合法定形式，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場(chǎng)作出決定的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)作出書(shū)面的行政許可決定。根據(jù)法定條件和程序，需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。”根據(jù)上述規(guī)定，可以看出，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查，既包括形式審查方式，也包括實(shí)質(zhì)審查方式。所謂形式審查是指行政機(jī)關(guān)僅對(duì)申請(qǐng)材料的形式要件是否具備進(jìn)行審查，即審查申請(qǐng)材料是否齊全、是否符合法定形式，不對(duì)申請(qǐng)材料的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查。根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)有些申請(qǐng)事項(xiàng)的審查將采用形式審查方式。比如，根據(jù)該法第56條規(guī)定：“實(shí)施本法第十二條第五項(xiàng)所列事項(xiàng)的行政許可，申請(qǐng)人提交的申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記。需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十四條第三款的規(guī)定辦理。”所謂實(shí)質(zhì)審查是指行政機(jī)關(guān)不僅要對(duì)申請(qǐng)材料的形式要件是否具備進(jìn)行審查，還要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否符合條件進(jìn)行審查。對(duì)于申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)審查，有的可以采取書(shū)面審查的方式，即通過(guò)申請(qǐng)材料的陳述了解有關(guān)情況，進(jìn)行審查，但有的實(shí)質(zhì)審查還需要進(jìn)行實(shí)地核查，才能確認(rèn)真實(shí)情況。需要對(duì)申請(qǐng)材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行核實(shí)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。

應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)《行政許可法》關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)材料的審查方式已經(jīng)作出了規(guī)定，根據(jù)該法規(guī)定，申請(qǐng)人申請(qǐng)行政許可，應(yīng)當(dāng)如實(shí)向行政機(jī)關(guān)提交有關(guān)材料和反映真實(shí)情況，并對(duì)其申請(qǐng)材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。在此基礎(chǔ)上，行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)材料的審查一般采用形式審查，但并不排除進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的可能性和必要性。因此，法院在審理行政許可訴訟案件中，一般應(yīng)根據(jù)行政機(jī)關(guān)審查事項(xiàng)和方式的不同來(lái)判斷其是否依法履行了審查職責(zé)。在審判實(shí)踐中，對(duì)于申請(qǐng)事項(xiàng)，如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)僅需進(jìn)行形式審查，無(wú)需進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么法院在審理此類(lèi)案件中，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)已經(jīng)進(jìn)行了形式審查，就可以認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)履行了法定的審查職責(zé);如果法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)不僅需要進(jìn)行形式審查，還需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么法院經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)僅進(jìn)行形式審查，未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么就可以認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有依法履行法定的審查職責(zé)。在審判實(shí)踐中，如果一個(gè)申請(qǐng)事項(xiàng)僅涉及到一個(gè)行政機(jī)關(guān)審查，無(wú)須其他機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)的，這種案件審理起來(lái)難度不會(huì)太大。如果一個(gè)申請(qǐng)事項(xiàng)涉及到幾個(gè)行政機(jī)關(guān)的審查批準(zhǔn)，對(duì)于這類(lèi)案件審理起來(lái)難度較大。比如，在規(guī)劃行政許可行政訴訟中，當(dāng)事人要求撤銷(xiāo)規(guī)劃許可證，人民法院經(jīng)審查，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)許可證之前的其他機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為違法。當(dāng)然，作為規(guī)劃委員會(huì)在審查階段，如果按照形式審查的要求，這些批準(zhǔn)文件齊全、符合法定形式，符合形式審查要求。但是按照實(shí)質(zhì)審查的要求，這些批準(zhǔn)文件雖然齊全、符合法定形式，但是這些批準(zhǔn)文件卻不合法，規(guī)劃委員會(huì)在此情況下，仍然頒發(fā)規(guī)劃許可證，那么規(guī)劃委員會(huì)行為就不符合實(shí)質(zhì)審查要求。應(yīng)該說(shuō)，作為規(guī)劃委員會(huì)對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查，如果發(fā)現(xiàn)批準(zhǔn)文件不齊全，不符合法定形式，仍然頒發(fā)規(guī)劃許可證，這顯然是規(guī)劃行政主管部門(mén)違反了形式審查要求;如果經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)批準(zhǔn)文件齊全、符合法定形式，在沒(méi)有對(duì)該申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的基礎(chǔ)上，就頒發(fā)了規(guī)劃許可證，后來(lái)經(jīng)法院審查發(fā)現(xiàn)這些批準(zhǔn)文件不合法，這能否說(shuō)明規(guī)劃委員會(huì)頒發(fā)規(guī)劃許可證違法?筆者認(rèn)為，這里涉及到規(guī)劃委員會(huì)有沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)。如果規(guī)劃委員會(huì)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)，其在審查中沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，那么規(guī)劃委員會(huì)的行為顯屬違法。但是，如果規(guī)劃委員會(huì)沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的職責(zé)，其在審查中沒(méi)有進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，即使前面的批準(zhǔn)文件違法，也不能就此認(rèn)為規(guī)劃委員會(huì)的行為違法。這種問(wèn)題在今后

“并聯(lián)審批”和“一站式審批”情形中可能會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)。筆者認(rèn)為，由于規(guī)劃行政許可涉及到人數(shù)很多、影響很大，有的直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全，對(duì)于此類(lèi)許可一般應(yīng)采用實(shí)質(zhì)審查為宜。當(dāng)然，如果需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，是由每一個(gè)審批環(huán)節(jié)的行政機(jī)關(guān)都進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，還是由規(guī)劃委員會(huì)最終進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，這需要規(guī)劃部門(mén)與其他行政機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)，也有待進(jìn)一步研究。筆者認(rèn)為，對(duì)于此類(lèi)許可，最好由每一個(gè)審批環(huán)節(jié)的行政機(jī)關(guān)都進(jìn)喜果農(nóng)實(shí)質(zhì)審查，而不是由規(guī)劃委員會(huì)最終通過(guò)實(shí)質(zhì)審查的方式來(lái)決定是否發(fā)放規(guī)劃許可證。

四、關(guān)于全面審查與部分審查問(wèn)題

人民法院在行政許可訴訟中，是對(duì)被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，還是僅根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行部分審查，這也是審判實(shí)踐中急需解決的問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”該條規(guī)定確定了人民法院對(duì)被訴具體行政行為進(jìn)行合法性審查的原則，同時(shí)也決定了人民法院對(duì)被訴具體行政行為的審查應(yīng)該是全面審查，而不是僅僅根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行部分審查。因此，合法性審查原則決定著人民法院在訴訟中圍繞對(duì)被訴具體行政行為的合法性所進(jìn)行的審查是全面審查，并且這項(xiàng)原則適用于全部的行政訴訟案件。在行政許可訴訟中，法院對(duì)被訴具體行政行為的合法性審查應(yīng)該是全面審查，而不是僅僅局限于根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查。當(dāng)然，這也直接與人民法院對(duì)被訴具體行政行為的監(jiān)督審查權(quán)密切相關(guān)。人民法院通過(guò)審理行政案件，一方面要依法保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，另一方面也要監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。由于當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求有的可能針對(duì)性很強(qiáng)，便于法院通過(guò)司法審查糾正被訴的違法具體行政行為;有的可能針對(duì)性不強(qiáng)，如果法院僅僅按照當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求進(jìn)行審查，可能會(huì)陷入誤區(qū)，不利于糾正被訴的違法具體行政行為。因此，我國(guó)《行政訴訟法》確定合法性審查的原則，要求人民法院在訴訟中應(yīng)圍繞被訴具體行政行為的合法性進(jìn)行全面審查，而不是局限于當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求所進(jìn)行的部分審查。

五、行政許可訴訟的裁判

行政許可訴訟的裁判方式直接關(guān)系到當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求能否得到支持，具體行政行為的合法性是否得到確認(rèn)等諸多問(wèn)題。根據(jù)《行政訴訟法》以及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，在行政許可訴訟中，人民法院可以采用以下幾種裁判方式：一是行政許可行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持;二是判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求;三是判決撤銷(xiāo)或者部分撤銷(xiāo)被訴具體行政行為，并可以判決被告重新作出具體行政行為;四是行政許可機(jī)關(guān)不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行;五是行政處罰顯失公正的，可以判決變更;六是被訴行政許可行為違法，但撤銷(xiāo)該行政行為將會(huì)給國(guó)家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴行政許可行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施;造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。下面就行政許可訴訟中人民法院的裁判方式的進(jìn)行探討。

一審行政許可訴訟的裁判

1、關(guān)于維持判決

所謂維持判決是指人民法院經(jīng)審查認(rèn)定被訴具體行政行為合法有效，對(duì)其予以維持，確認(rèn)其效力的判決。《行政訴訟法》第54條第1款規(guī)定：“具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持”。這是對(duì)維持判決適用條件的規(guī)定，人民法院只有在具體行政行為同時(shí)具備以下三個(gè)條件時(shí)，才能判決維持具體行政行為。應(yīng)該說(shuō)，維持判決對(duì)被訴具體行政行為提出了較高程度的要求。如果被訴具體行政行為不能完全滿(mǎn)足這三個(gè)條件的要求，那么就不宜采用這種判決方式。確認(rèn)判決的法律拘束力對(duì)象不僅是法院，也包括當(dāng)事人。因此，確認(rèn)判決法律文書(shū)生效后，作為被告的行政機(jī)關(guān)不能自行改變?cè)辉V具體行政行為。

2、撤銷(xiāo)判決

撤銷(xiāo)判決是指人民法院經(jīng)審查，認(rèn)定被訴具體行政行為違法，對(duì)其予以撤銷(xiāo)，否定其效力的判決。撤銷(xiāo)判決分全部撤銷(xiāo)、部分撤銷(xiāo)，以及可以重新作出具體行政行為的撤銷(xiāo)。適用撤銷(xiāo)判決的一般的或概括的條件，是具體行政行為違反法律。具體行政行為違法主要包括下述情形：主要證據(jù)不足;適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤;違反法定程序;超越職權(quán);濫用職權(quán)。

在行政許可訴訟中，法院在適用撤銷(xiāo)判決時(shí)，一方面要注意把握被訴具體行政行為是否具有上述情形之一，另一方面也應(yīng)該考慮撤銷(xiāo)判決的社會(huì)效果與法律效果。如果被訴具體行政行為違法，但是撤銷(xiāo)該行政行為后將會(huì)給國(guó)家利益和公共利益造成重大損失的，此時(shí)法院就應(yīng)該以確認(rèn)判決代替撤銷(xiāo)判決。法院作出判決后，還應(yīng)當(dāng)責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。

3、關(guān)于駁回訴訟請(qǐng)求判決

駁回訴訟請(qǐng)求判決是人民法院對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的否定，是對(duì)被訴具體行政行為或不作為的不同程度的間接肯定。這種判決形式，不僅在多數(shù)情況下與維持判決具有同等效力和意義，而且具有維持判決所不能替代的功能和作用。駁回訴訟請(qǐng)求判決是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第56條新增加的判決形式，旨在彌補(bǔ)行政訴訟法明文規(guī)定的判決形式的不足，以滿(mǎn)足行政審判實(shí)踐的需要。

駁回訴訟請(qǐng)求不同于駁回起訴，駁回起訴否定的是當(dāng)事人程序上的請(qǐng)求權(quán)，而駁回訴訟請(qǐng)求則否定了當(dāng)事人的實(shí)體請(qǐng)求權(quán)。換言之，駁回起訴意味著原告不符合法律規(guī)定的起訴條件即法院認(rèn)為其不能起訴，而駁回訴訟請(qǐng)求則意味著原告已經(jīng)符合了法律規(guī)定的起訴條件但其請(qǐng)求不能成立，故得不到法律的支持。由于駁回起訴沒(méi)有進(jìn)入實(shí)體上的審理，因而只能用裁定方式結(jié)案，而駁回訴訟請(qǐng)求則已經(jīng)過(guò)了實(shí)體上的審理，因而必須用判決方式的結(jié)案。

駁回訴訟請(qǐng)求判決也不同于維持判決。一般來(lái)講，維持判決通常都意味著駁回原告的訴訟請(qǐng)求，兩種判決實(shí)質(zhì)效果上基本相同，是一個(gè)結(jié)果的兩種表現(xiàn)形式。當(dāng)然，駁回訴訟請(qǐng)求與維持判決之間也存在著差異：一是指向?qū)ο蟛煌ｑg回訴訟請(qǐng)求判決是針對(duì)原告的訴訟理由作出的判定;而維持判決則是針對(duì)被告行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性作出的判定。二是拘束力不同。駁回訴訟請(qǐng)求判決，是對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的否定。換言之，法院沒(méi)有支持原告的訴訟請(qǐng)求。駁回訴訟請(qǐng)求判決作出后，行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政管理需要可以對(duì)原具體行政行為依法進(jìn)行變更。而維持判決一經(jīng)作出，原告和被告都要受到判決的拘束，不得對(duì)原具體行政行為進(jìn)行變更。三是性質(zhì)不同。駁回訴訟請(qǐng)求判決是對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的否定，實(shí)際上是對(duì)被告行政行為效力的間接肯定，這是對(duì)被訴具體行政行為的一種較低程度的肯定。而維持判決是對(duì)被訴行政行為效力的直接肯定。被訴具體行政行為必須符合《行政訴訟法》第54條第1款規(guī)定的證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的要求，這是對(duì)被訴具體行政行為的一種較高程度的肯定。比如，在被訴具體行政行為合法，但存在不合理問(wèn)題的情況下，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，人民法院審理行政案件，只能就合法性問(wèn)題進(jìn)行審查。如果一個(gè)行政行為合法而不合理，法院判決撤銷(xiāo)沒(méi)有法律依據(jù);如果法院判決維持，則不合理的行為就很難糾正了。為了給行政機(jī)關(guān)留有糾正不合理行政行為的余地，有必要適用駁回訴訟請(qǐng)求的判決。因此，“由于駁回訴訟請(qǐng)求判決不僅包含維持判決的功能，而且具有維持判決所不能具有的功能，故我們主張今后應(yīng)逐步用駁回訴訟請(qǐng)求判決取代維持判決。”

4、確認(rèn)判決

確認(rèn)判決是人民法院確認(rèn)被訴具體行政行為合法或者違法的判決。盡管行政訴訟法對(duì)確認(rèn)判決未作明確規(guī)定，但由于它的不可替代性，在司法實(shí)踐中被廣泛采用。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第57條、58條把這種判決形式規(guī)定下來(lái)，作為一種新的判決形式，旨在彌補(bǔ)行政訴訟法明文規(guī)定的判決形式的不足，以滿(mǎn)足行政審判實(shí)踐的需要。確認(rèn)判決包括兩種情況：確認(rèn)合法或有效與確認(rèn)違法或無(wú)效。

確認(rèn)合法或有效判決的適用需要滿(mǎn)足以下兩個(gè)條件：第一，經(jīng)人民法院審查，被訴具體行政行為合法。第二，對(duì)該被訴具體行政行為不適宜判決維持，也不適合駁回訴訟請(qǐng)求，比如行政合同案件中的某些問(wèn)題。當(dāng)然，適用該判決形式，需要注意確認(rèn)合法與確認(rèn)有效是有區(qū)別的。一般而言，合法的行政行為肯定是有效的，但有效的行政行為不一定都是合法的。另外，對(duì)于該判決形式適用的情形需要加以明確。

確認(rèn)違法或無(wú)效的判決適用于不具有可撤銷(xiāo)性的具體行政行為，主要包括以下幾種情況：

被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令其履行法定職責(zé)已無(wú)實(shí)際意義的。被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷(xiāo)內(nèi)容的。這主要指事實(shí)行為。對(duì)事實(shí)行為只能適用確認(rèn)判決，而不能適用撤銷(xiāo)判決。被訴具體行政行為依法不成立或者無(wú)效的。具體行政行為不成立就等于說(shuō)這個(gè)行為在法律上還不存在。一般說(shuō)來(lái)，沒(méi)有成立的行政行為是不能被訴的，應(yīng)當(dāng)視為起訴時(shí)機(jī)還不成熟。不成立的行政行為既然屬于不生效的行政行為，當(dāng)然不能用撤銷(xiāo)判決，只能用確認(rèn)判決。被訴具體行政行為違法，但是撤銷(xiāo)該行政行為后將會(huì)給國(guó)家利益和公共利益造成重大損失的。這是以確認(rèn)判決代替撤銷(xiāo)判決的情況。法院作出判決后，還應(yīng)當(dāng)責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。這里的補(bǔ)救措施主要是指采取一些使被訴具體行政行為不失去效力的一些措施。如果造成當(dāng)事人損害的，還應(yīng)判決賠償當(dāng)事人的損失。賠償損失應(yīng)當(dāng)按照行政賠償?shù)姆ǘㄒ⒎秶蜆?biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行。另外，為維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，防止不適當(dāng)擴(kuò)大確認(rèn)判決的適用范圍，此種情形下的確認(rèn)判決的適用應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)掌握。

5、履行判決

履行判決是指人民法院經(jīng)審查，認(rèn)定被告行政機(jī)關(guān)負(fù)有法定職責(zé)而不履行，責(zé)令行政機(jī)關(guān)限期履行職責(zé)的判決。《行政訴訟法》第54第1款項(xiàng)規(guī)定：“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。” 最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第60條第2款規(guī)定：“人民法院判決被告履行法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)指定履行的期限，因情況特殊難于確定期限的除外。”這是履行判決的法律依據(jù)。

在行政許可實(shí)施程序中，申請(qǐng)人認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照，或者被許可人要求延續(xù)或者變更許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的等情形，申請(qǐng)人或者被許可人，以及其他利害關(guān)系人有權(quán)依法向法院提起行政訴訟。人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為原告申請(qǐng)事項(xiàng)屬于被告職責(zé)范圍，且申請(qǐng)是否符合法定要件需要行政機(jī)關(guān)繼續(xù)審查，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告在指定期限內(nèi)作出處理決定;原告申請(qǐng)事項(xiàng)屬于被告職責(zé)范圍，且其申請(qǐng)符合法定要件的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告作出特定行政行為。

6、變更判決

變更判決是人民法院運(yùn)用判決的形式，重新確定爭(zhēng)議的行政法律關(guān)系，從而使被訴的行政處罰決定部分或者全部失去法律效力的判決。《行政訴訟法》第54條第1款項(xiàng)規(guī)定：“行政處罰顯失公平的，可以判決變更。”這就是說(shuō)，人民法院判決變更具體行政行為，必須具備兩個(gè)條件：一是具體行政行為系行政處罰行為，對(duì)非行政處罰的具體行政行為，人民法院不能直接變更;二是行政處罰有顯失公正的情況。最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第55條對(duì)訴訟不加重行政處罰作出了明確規(guī)定，旨在對(duì)法院判決變更處罰權(quán)加以必要的限制。

根據(jù)《行政許可法》第78條、第79條、第80條、第81條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法可以進(jìn)行行政處罰的情形主要有以下方面：第一，行政許可申請(qǐng)人隱瞞有關(guān)情況或者提供虛假材料申請(qǐng)行政許可的;第二，被許可人以欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得行政許可的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予的行政處罰;第三，被許可人有涂改、倒賣(mài)、出租、出借行政許可證件，或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓行政許可的;超越行政許可范圍進(jìn)行活動(dòng)的;向負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查的行政機(jī)關(guān)隱瞞有關(guān)情況、提供虛假材料或者拒絕提供反映其活動(dòng)情況的真實(shí)材料的;法律、法規(guī)、規(guī)定的其他違法行為之一的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予的行政處罰;第四，公民、法人或者其他組織未經(jīng)行政許可，擅自從事依法應(yīng)當(dāng)取得行政許可的活動(dòng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法采取措施予以制止，并依法給予的行政處罰。行政機(jī)關(guān)針對(duì)上述違法情形有權(quán)作出行政處罰，但是如果行政處罰顯失公平的，在訴訟中人民法院可以判決變更。

在行政許可訴訟，除了行政處罰顯失公平的，人民法院可以判決變更外，對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的許可行為，人民法院能否判決變更，從現(xiàn)有的法律規(guī)定看，沒(méi)有法律依據(jù)。因此，在行政許可訴訟中，人民法院不能直接變更被告作出的許可行為或者許可事項(xiàng)。

涉及多個(gè)審批環(huán)節(jié)的許可訴訟的裁判

由于行政許可的種類(lèi)不同，決定著行政許可的環(huán)節(jié)多少不同。有的行政許可環(huán)節(jié)很少，僅需一個(gè)許可機(jī)關(guān)經(jīng)審查，就可以作出許可決定;有的許可環(huán)節(jié)很多，需要幾個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行審查，然后才能作出許可決定。

對(duì)于單一環(huán)節(jié)的許可，比如要求頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，經(jīng)工商行政管理部門(mén)審查后，認(rèn)為符合法定條件的，就可以予以登記，頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。對(duì)于單一環(huán)節(jié)的許可訴訟，法院裁判相對(duì)比較簡(jiǎn)單，按照上述六種裁判方式就可以作出裁判。

對(duì)于有多個(gè)環(huán)節(jié)的許可，比如頒發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，在頒證之前涉及其他一些行政機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為，比如環(huán)保部門(mén)、消防部門(mén)、綠化部門(mén)、人防部門(mén)等。當(dāng)事人對(duì)規(guī)劃行政主管部門(mén)頒發(fā)規(guī)劃許可證的行為不服，向人民法院提起行政訴訟。如果其他行政主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)行為違法，致使規(guī)劃許可行為違法，人民法院如何裁判的問(wèn)題。這里主要包括兩種情況：一種情況是如果當(dāng)事人直接就其他行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)行為不服而提起訴訟，法院可以就該批準(zhǔn)行為進(jìn)行審查并作出判決;如果當(dāng)事人對(duì)規(guī)劃行政主管部門(mén)頒發(fā)規(guī)劃許可證行為不服提起訴訟，并且該規(guī)劃許可行為違法是因頒證之前其他行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)行為違法導(dǎo)致的，此時(shí)法院如何裁判，在審判實(shí)踐中主要有兩種不同處理意見(jiàn)。一種意見(jiàn)認(rèn)為人民法院可以中止該規(guī)劃許可行為案件的審理，由當(dāng)事人訴請(qǐng)法院對(duì)其他行政主管部門(mén)的批準(zhǔn)行為作出裁判后，再恢復(fù)規(guī)劃許可案件審理。另一種意見(jiàn)認(rèn)為人民法院根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求，經(jīng)審查認(rèn)為雖然其他批準(zhǔn)行為違法，但是規(guī)劃許可證本身沒(méi)有違法，法院則判決駁回當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求或者確認(rèn)被訴具體行政行為合法或者維持判決。然后由當(dāng)事人對(duì)規(guī)劃許可證頒證之前的批準(zhǔn)行為進(jìn)行訴訟，人民法院經(jīng)審查，認(rèn)為該批準(zhǔn)行為違法，人民法院判決撤銷(xiāo)該批準(zhǔn)行為或者確認(rèn)該批準(zhǔn)行為違法。然后再由當(dāng)事人訴請(qǐng)法院撤銷(xiāo)該規(guī)劃許可證或者確認(rèn)該規(guī)劃許可證違法，并責(zé)令采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施。筆者認(rèn)為，這兩種處理意見(jiàn)，都存在一定的合理之處，但也都不可避免地存在一定的不足。相比之下，第一種意見(jiàn)更符合訴訟經(jīng)濟(jì)原則和更有利于提高訴訟效率，第二種意見(jiàn)似乎更符合行政機(jī)關(guān)